Este aparte expone los principios básicos que rigen la relación entre la Administración Pública y los administrados. Se recomienda al usuario su lectura, a efectos de que conozca sus derechos como administrado, sus mecanismos de defensa y los deberes de la Administración. Esto con el fin de que los considere y utilice en la realización de los trámites administrativos.
El Estado cumple los fines1 para los cuales fue creado, a través del Gobierno, el cual no es identificado con una persona específica, sino con el conjunto de seres humanos2 que lo integran, investidos con el carácter de funcionarios públicos de toda jerarquía.
Es función de la Administración Pública 3,4 cumplir su cometido con estricto apego a la normativa legal vigente. La desatención de las normas legales y éticas que rigen su actuación genera, en la práctica, conflictos y problemas que afectan al administrado. Por esta razón, es importante tomar en consideración los elementos básicos de defensa de todo administrado.
El Gobierno de la República, los poderes que lo conforman y los funcionarios que integran éstos, son responsables por la forma en que ejercen su función, así como por los actos que realizan en el ejercicio de ésta. Dicha responsabilidad trasciende al ámbito patrimonial, disciplinario, penal y civil.5
La Administración Pública está obligada a respetar los principios fundamentales del servicio público, para asegurar la continuidad, eficiencia y adaptación a todo cambio en el régimen legal o en las necesidades sociales que satisfagan, así como la igualdad de trato a los usuarios.6
Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede.7
En la Administración Pública los funcionarios están obligados a actuar con apego a la ley (Principio de Legalidad Administrativa).8
El servidor que en el desempeño de la función pública, por acción u omisión, culpa o negligencia, ocasiona trabas u obstáculos injustificados o arbitrarios a los administrados, se hace acreedor a sanción disciplinaria.9
Todos los documentos de la Administración Pública son de carácter público y, por tanto, podrán ser consultados por los usuarios en el momento que lo consideren pertinente. Solo en casos excepcionales, algunos documentos tienen carácter confidencial.10
En ningún caso, la Administración podrá negarse a recibir los documentos presentados por el usuario. Tampoco podrá negarse a imprimir el recibido o sello de recibido, en los documentos que se le presenten. La Administración deberá realizar las observaciones por escrito.11
Muchos de los trámites incluidos en el presente Manual están reglamentados mediante un decreto ejecutivo específico, el cual obliga a la Administración a realizar observaciones por escrito, una única vez y en un plazo determinado. De solicitarse observaciones o correcciones, el administrado cuenta con un plazo para subsanarlas y la Administración, en un plazo definido, debe resolver sobre las observaciones o correcciones.12
En ningún caso, la actuación administrativa puede ser contraria a las normas unívocas de la ciencia o la técnica, a los principios elementales de la justicia, lógica o conveniencia.13
El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfaga primero el interés público.14 En todo caso, éste prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública.15
Los actos administrativos de alcance general, deben ser publicados para que su eficacia alcance a todos los administrados.16
Los actos administrativos particulares deben ser notificados para que sean conocidos debidamente por los administrados.17
El tiempo concedido al administrado para realizar un trámite se estima en días hábiles; para la administración el tiempo se adjudica en días naturales.18
El administrado puede plantear su disconformidad, sobre cualquier acto administrativo e interponer los recursos administrativos que corresponden, según el tipo de acto de que se trate.19 De no corregirse la situación que motiva la disconformidad, el administrado tiene el derecho de continuar solicitando se enmiende en sede judicial, el error causado administrativamente. La jurisdicción competente para ello es la contencioso administrativa.20
Conforme al principio constitucional de "jerarquía de normas", ningún Decreto Ejecutivo, reglamento o disposición administrativa podrá contrariar o pretender modificar el contenido de una ley. En caso de presentarse una contradicción entre las normas, prevalece el texto de la ley sobre el de las normas de jerarquía inferior.21,22
Cuando una ley o decreto ejecutivo está impugnado ante la Sala Constitucional o ante la Procuraduría General de la República; no pierde su eficacia, sigue vigente hasta tanto se conozca la decisión de dichos órganos mediante resolución oficial.23
Si una norma debe ser interpretada, integrada o delimitada en su ámbito de acción, debe solucionarse el caso con base en las normas no escritas,24 lo mismo se aplica para suplir la insuficiencia de una norma. En todo caso, la norma no escrita prevalece sobre una escrita, si ésta es de rango inferior.
Cuando exista un conflicto de competencia entre órganos del Poder Ejecutivo o un mismo ente, éste debe ser resuelto por el superior jerárquico común.25
Como principio general, la Administración Pública está obligada a resolver, siempre de forma concreta y por escrito, las peticiones que pongan en su conocimiento los administrados.26 Por tanto, el Ordenamiento Jurídico Administrativo ha establecido varias soluciones al respecto, estableciendo dos presunciones27 para asumir la voluntad administrativa, a saber:
Silencio negativo, aplicable a reclamos o impugnaciones sobre un acto administrativo. Si la administración no respondiera, 2 meses después de interpuesto el reclamo se interpretará que la solicitud fue denegada.28
Mediante ley especial se puede reducir o aumentar el plazo que aplica al silencio positivo, o bien, eliminar su aplicación.31
En una situación de conflicto con la Administración, el administrado, dependiendo del caso, puede plantear:
La queja debe presentarse, por escrito, al superior jerárquico de la autoridad o funcionario que se presuma responsable de la infracción o falta. Se debe citar la norma que se estima infringida y adjuntar una copia simple del escrito.
La interposición de esta queja no suspende el trámite del expediente que origina el motivo de reclamo o impugnación.
La investigación a cargo del superior debe realizarse de forma sumaria tal, que el asunto quede resuelto en un plazo de 15 días, contados desde el día en que se formuló la queja. Nótese que si no se resuelve en este plazo, el interesado puede elevar el reclamo ante el Presidente de la República. Lo que se resuelva carece de recurso adicional.
Si la queja es acogida, se amonesta al funcionario y, en caso de reincidencia o falta grave, se puede ordenar la apertura del expediente disciplinario que determine el Estatuto del Servicio Civil.33,34
En este sentido, es importante destacar que, son derechos constitucionales y de respeto obligatorio en todo trámite administrativo, los siguientes:
- Garantía de la legalidad administrativa.
- Garantía al debido proceso (oportunidad de defensa, conocimiento de actuaciones y resoluciones, otros).
- Libertad de petición y pronta resolución.
- Libertad de acceso a los departamentos administrativos con propósito de informarse sobre asuntos de interés público.
- Garantía de igualdad y no discriminación.
- La irretroactividad de la ley.
- La justicia administrativa pronta y cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes.
- La resolución pacífica de las controversias, inclusive acudiendo a sede arbitral.
El Recurso de Amparo procede contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz de los servidores y órganos públicos. Procede también, contra todo acto administrativo que, haya violado, viole o amenace violar, cualquiera de los derechos enumerados. El amparo procederá también contra los actos arbitrarios y las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas.36
Su interposición no requiere de formalidad alguna; no requiere autenticación, ni agota los recursos administrativos posibles. El recurso debe:
- Expresar con la mayor claridad posible el hecho u omisión que lo motiva.
- El derecho que se considera violado o amenazado.
- El nombre del funcionario u órgano que provocó el agravio.
- Las pruebas de cargo.
- Señalar el lugar o medio para oír notificaciones.
Cuando el amparo se refiera al derecho de petición y pronta resolución, se entenderá que la violación se produce una vez transcurridos 10 días hábiles, a partir de la fecha en que fue presentada la solicitud en la oficina administrativa y sin que ésta se haya pronunciado sobre el asunto.
El recurso de amparo puede interponerse en cualquier tiempo, mientras subsista la violación, amenaza, perturbación o restricción y, hasta 2 meses después de que hayan cesado totalmente sus efectos directos respecto al interesado. La prescripción de un amparo (por no haber sido interpuesto a tiempo), no será obstáculo para impugnar el acto o la actuación por otra vía, si fuere posible hacerlo.
Para este efecto, se requerirá de la asistencia de un abogado y por la materia de que se trata, el procedimiento es bastante complicado y largo.
Si se requiere realizar una denuncia o impugnación de una resolución administrativa, y considerando que de acuerdo con las leyes aplicables, podría haber formalidades especiales que cumplir y plazos específicos que atender, es recomendable que si el grado de complejidad aumenta, se busque asesoría legal competente.
Si en una institución existe una Contraloría de Servicios, el usuario puede acudir ante ésta y solicitar su intervención para solucionar los inconvenientes que puedan presentarse en un trámite
El usuario tiene la potestad de requerir audiencias con los funcionarios, de cualquier jerarquía, que se encuentren involucrados en la decisión de su petición o trámite, en todas las instancias administrativas.
A su vez, los funcionarios no pueden negarse a cumplir sus deberes legales y reglamentarios y, por ende, deben brindar información y guía en los trámites.
[2] La gestión administrativa está proyectada para servir en conjunto y no de forma individual. Por ello, las normas atinentes a las jerarquías, el deber de obediencia, los procedimientos de impugnación, sanción y resolución de incidencias son de suma importancia para la gestión administrativa. También son relevantes los conflictos interorgánicos en torno al ejercicio de competencias, fenómenos a los que resumidamente se referirá posteriormente.
[3] La función gubernativa se exterioriza a través de una de las modalidades de actos de poder: "actos políticos", "de gobierno" o "institucionales". Dichos actos solo pueden emitirse en los casos constitucionales, expresa o razonablemente conferidos a los órganos estatales de legislación y ejecución y dictarse con efectos jurídicos generales. Todo acto de gobierno, político o institucional, trasunta una directiva de carácter superior vinculada a la propia organización y subsistencia del Estado. Los derechos de los administrados podrán verse afectados directa e indirectamente a raíz de actos emitidos a consecuencia de los actos políticos, de gobierno o institucionales, y en estos casos cabe la impugnación judicial contra tales actos de aplicación. (Dromi, R. 1996. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina. P.117.)
[4] Conforme al Artículo 1 de la Ley General de Administración Pública, todos los entes y entidades públicas o semipúblicas creadas por el Estado son parte de la Administración del Estado y están sometidas a las normas de derecho público.
[5] Artículo 9 de la Constitución Política, y Artículos 190 a 213 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).
[6] Artículo 4 de la LGAP.
[7] Artículo 11 de la Constitución Política de Costa Rica, Artículo 114 de la LGAP.
[8] Artículo 11, LGAP.
[9] Artículos 190 al 213 de la LGAP.
[10] Artículo 30 de la Constitución Política; Artículos 272 y 273 de la LGAP y Jurisprudencia Administrativa reiterada.
[11] Artículos 134 y 288 de la LGAP y Jurisprudencia Administrativa reiterada.
[12] Ver la descripción del trámite y duración legal de cada sección.
[13] Artículo 16, Ley General de la Administración Pública.
[14] Considerado como el conjunto de intereses coincidentes de los administrados.
[15] Artículo 112 de la LGAP.
[16] Artículos 335 y 249 de la LGAP.
[17] Artículos 239 a 242 de la LGAP.
[18] Artículo 256 de la LGAP.
[19] Artículos 342 a 355 de la Ley General de la Administración Pública.
[20] Artículo 49 de la Constitución Política, y Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Ley N° 3667.
[21] Artículo 6 de la LGAP.
[22] En igual sentido, no puede tampoco una ley contradecir o pretender la modificación de normas de rango superior, tales como las incluidas en los convenios internacionales ratificados por Costa Rica. Asimismo, ninguna norma del ordenamiento jurídico puede, directa o indirectamente, pretender contrariar una norma constitucional. Sin embargo, corresponde a la Sala Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la norma y su derogatoria. Por su parte, corresponde a la Procuraduría General de la República declarar la ilegalidad de las normas de carácter público cuando un órgano de la Administración lo solicite. Por tanto, si una ley, decreto o norma se encuentra impugnada ante uno de estos órganos, no quiere decir que se suspende su aplicación o eficacia, sino hasta que exista un pronunciamiento de esto mediante un voto o dictamen.
[23] Únicamente se suspende la aplicación de una norma impugnada ante la Sala Constitucional, para el caso concreto que dio origen a la impugnación, hasta tanto la Sala no resuelva.
[24] Por ejemplo, costumbre, jurisprudencia y principios generales del derecho.
[25] Artículos 71 a 110 de la Ley General de la Administración Pública.
[26] Artículos 329, 127 y 134 de la Ley General de la Administración Pública.
[27] Estos pueden no ser aplicables si, por ley ordinaria y en atención a la especial tutela de la materia objeto de la norma, se ha restringido la posibilidad de invocar el silencio de la administración para obtener un derecho, o ir en procura de éste.
[28] Artículo 127 de la Ley General de la Administración Pública y Artículo 19 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda Ley N° 3667.
[29] Artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública.
[30] En igual sentido véase el párrafo tercero del artículo 3 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor N° 7472, que dice así: "Los trámites y los requisitos que deben cumplirse para el acceso de bienes producidos en el exterior al mercado nacional, así como las regulaciones al comercio que deban mantenerse, se rigen por el principio de celeridad, en el procedimiento administrativo. Cumplidas las formalidades esenciales a cargo del administrado, la Administración Pública debe resolver lo pertinente en un plazo máximo de ocho días, según lo establezca el reglamento de esta ley. Vencido ese plazo sin que haya resolución expresa, se tendrá por autorizada la solicitud del interesado".
[31] Para mayor detalle sobre cada caso, consulte descripción del trámite y duración legal de la sección de su interés en este Manual.
[32] Artículos 358 a 360 de la LGAP.
[33] Como se desprende de lo expuesto, este tipo de denuncia no promueve que el trámite sea resuelto en algún sentido específico, sino que prepara el camino para que el funcionario que ha cometido la falta, eventualmente sea sancionado conforme a la Ley General de la Administración Pública (LGAP) o normativa especial aplicable.
[34] El usuario puede encontrar un ejemplo de formato para presentar un recurso de amparo en la dirección electrónica: http://www.poder–judicial.go.cr/sala4
[35] Conforme con el Artículo 48 de la Constitución Política "Toda persona tiene derecho al recurso de hábeas corpus para garantizar su libertad e integridad personales y, al recurso de amparo para mantener o restablecer el goce de los otros derechos consagrados en esta constitución, así como de los de carácter fundamental establecidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, aplicables en la República. Ambos recursos serán competencia de la Sala indicada en el Artículo 10."
[36] El recursos de amparo no procede:
[37] Esta jurisdicción fue creada por la Constitución Política, Artículo 49, con la finalidad de velar por la legalidad de la función administrativa del Estado y sus instituciones, y en consecuencia ofrece una garantía adicional al administrado en los siguientes términos:
"Artículo 49. Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público.
La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos administrativos.
La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados".